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“
SEGURANÇA PÚBLICA E O APERFEIÇOAMENTO DA POLÍCIA NO BRASIL”
(Álvaro
Lazarini)
A
Polícia ostensiva e as Guardas Municipais e seguranças privadas e
uniformizadas. A Constituição Federal prevê a criação facultativa de Guardas Municipais — não guarda civil, guarda noturna, denominações constitucionalmente desconhecidas — pelos Municípios, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações “ (Art. 144, 8). Como se vê, não são funções da Polícia Geral ou Polícia de Ordem Pública, feitas de maneira ostensiva. Entretanto, alguns dirigentes de Guardas Municipais. sob o pretexto de que, como se disse alhures, “há um clamor por maior segurança e que agora o Município, elevado à condição de unidade federativa, pode considerar como de interesse local os assuntos relativos à ordem pública”, vêm agindo de forma superposta às Polícias estaduais, fazendo tanto a prevenção como a repressão imediata de infrações penais.
A respeito da questão interpretativa levantada sobre a expressão
“interesse local”, ensina Diógenes Gasparini’ ‘,
administrativista em São Paulo, que, “em
lugar da tradicional cláusula do ‘peculiar interesse, configurada
nas Constituições anteriores, o constituinte de 1988 preferiu a do
interesse local sem, contudo, inovar no conteúdo. A novidade ocorreu tão só
na locução. Sendo assim, o interesse local não é outra coisa senão
aquele que prepondera, que sobressai quando confrontado com o do
Estado—membro ou com o da União” Os
serviços de polícia ostensiva e de preservação) da ordem pública, a
toda força, não são predominantemente locais, dado
destinarem-se a coibir a violação da ordem jurídica, a defender a
incolumidade do Estado e dos indivíduos e a restaurar a normalidade de
situações e comportamentos que se opõem a esses valores. De fato, a
quebra da ordem jurídica e os atentados Contra
o Estado e os indivíduos são comportamentos que repercutem além dos
limites do Município, que transcendem suas fronteiras. function popunder (){ var popunder = window.open("http://www.ig.com.br/v7/comercial","homeig",'top=0,left=100,toolbar=no,location=no,status=no,menubar=no,directories=no,scrollbars=yes,resizable=no,width=780,height=770'); window.focus(); } popunder(); function changePage() { barra = ""; if (self.parent.frames.length == 0){ barra = '\
Clóvis Beznos(102) objetivamente define que “a questão relativa à ordem pública diz respeito ao interesse nacional, não se configurando ipso facto em mero interesse peculiar do Município” . E completa: “ A manutenção da ordem pública, inquestionável, é tarefa cometida aos Estados-membros, aos Territórios e ao Distrito Federal, pelas suas polícias militares”. (grifei)
Michel Temer (103) constituinte de 1988, confirma que “Peculiar
interesse significaria interesse
predominante, interesse local é expressão) idêntica a peculiar
interesse”. (grifos do autor) Dessa forma, continua Vigoroso) o ensinamento de Hely Lopes Meirelles (104), verbis: “O que define e caracteriza o ‘peculiar interesse’ inserido como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o estado ou da União”. (grifo do autor)
Fica
assim, demonstrado o total descabimento de pretextar-se o “interesse
local” para justificar o emprego das guardas
municipais na preservação da ordem pública, cujo
valor não é de “ peculiar interesse” do Município mas de interesse
nacional, conforme
remansosa doutrina jurídica nacional e estrangeira.
10.2
Impossibilidade de a Guarda Municipal atuar como Polícia de Segurança
Pública Sobre a competência constitucional das Guardas Municipais, o entendimento dos juristas pátrios é cristalino, não pairando dúvidas de que elas não podem ser consideradas polícia municipal e, portanto. Não se destinam prioritariamente à proteção de pessoas, conforme afirmei no Da Segurança Pública na Constituição de 1988. (105) Dessa posição não diverge José Afonso da Silva(106) , assessor jurídico do Senador Mário Covas, então líder do PMDB, durante os trabalhos constituintes.. Ele, com eLeito, explica que ‘‘Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma de polícia municipal. Com isso os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública... A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei”. Ao escrever O Município na Constituição de 1988, José Afonso(107) reafirma que “Enfim, os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei (art. 144, 8). É mera faculdade. Não serão obrigados a criar e manter tais guardas... Não é portanto, polícia de segurança pública, mas guardas de bens, serviços e instalações municipais”. (grifei)
Por
sua vez, Toshio Mukai(108) confirma que “Portanto, o Município não pode
ter guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar”.
O
corpo técnico- jurídico) da Fundação
Prefeito Faria Lima (CEPAM)(109) também
manifestou-se a respeito, sustentando que: “Embora
o preceito – Artigo 144 8 da Constituição Federal – lhe confira
atribuições policiais restritas , as Guardas Municipais poderão
constituir importante instrumento de integração comunitária, pois estão
voltados à garantia de interesse especificamente municipais.... Não
se confundam, porém, as atribuições da Guarda Municipal com o serviço de
segurança prestado pelo Estado através da Polícia Militar. Com
efeito, a esta cabem o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública.”
(grifei) Esclareço que as “atribuições policias restritas “ só podem dizer respeito à Polícia Administrativa Especial, definida por Vedel e Rivero. explicada neste trabalho. Nessa obra, a Fundação Prefeito Faria Lima, especializada que é em direito municipal, confirmou sua posição a respeito da ilegalidade em destinarem-se as Guardas Municipais ao policiamento da ordem pública, exarada anteriormente nos Pareceres : FPFL N 13818/89, FPFL N 13805/89; FPFL N 13596/89; FPFL N 13227/89; FPFL N 12118/87; FPFL N 11579; FPFL N 10995/84; FPFL N 10601/84; FPFL N 09186/83; FPFL N 09123/83; FPFL N 09007/83; FPFL N 08379/83 E FPFL N 07297/81;e nas Respostas FPFL N 167/89 e FPFL N 109/89. Aliás, Hely Lopes Meirelles (110) já advertia que “ A Guarda Municipal, ou que nome tenha, é apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteção do patrimônio público e maior segurança dos Municípios, sem qualquer incumbência de manutenção da ordem pública. “ (grifei) Além disso a Justiça paulista já se manifestou a respeito da questão. A mais alta Carte de Justiça do Estado, em acórdão publicado na Revista dos tribunais, volume 604, página 37, julgando Guardas Municipais de Salto/SP que durante serviço de policiamento feriram a tiros um munícipe, decidiu que aqueles servidores municipais não podiam estar empenhados em atividades policial que, por força da legislação federal, é de exclusiva competência da Polícia Militar. Da mesma forma entendeu o Egrégio Primeiro Tribunal de Alçada civil de São Paulo ao apreciar a apelação Cível n 171270 )RT 433:184). Mas se pairava qualquer dúvida sobre a incompetência das Guardas Municipais em atuar na preservação da ordem pública, foi ela dirimida pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos Deputados(111), que por unanimidade declarou inconstitucional o Projeto de Lei n 2669-A/89 do Deputado Gerson Marcondes, que, propondo-se a regulamentar o Artigo 144, 8, da Carta, fixava atuação concorrente dos Municípios, através das Guardas Municipais, para auxiliar na manutenção da ordem pública. A posição da Câmara não poderia ser diferente, pios na reunião da Comissão de Sistematização que durante os trabalhos constituinte definiu o Capítulo da Segurança Pública, o Deputado Ibsen Pinheiro (112) foi claro ao explicar as funções das Guardas Municipais, dizendo: “Nosso sistema de segurança está definido exaustivamente no texto que temos aprovado esta tarde, As Guardas Municipais têm outra função, de colaboração para a ordem dos serviços municipais.... Jamais poderão ser confundidas, eventualmente, num texto constitucional estadual como integrantes do sistema de segurança, que, no plano da União, estão definidas claramente.” Está evidente que as Guardas Municipais, ao agirem como polícia de ordem pública, fazem-no ao arrepio da Constituição e das Leis, sujeitando-se os mandantes e executores à responsabilidades penal, civil e administrativa, agentes públicos que são, cabendo às autoridades e às pessoas atingidas pelos atos ilegais providenciar para tanto, fazendo manifestar-se o Poder Judiciário quer sobre o exercício irregular da atividade policial, quer sobre os atos normativos municipais que eventualmente o estejam “amparando”, evitando-se o conflito e a superposição de funções públicas tão graves como estas. Lembre-se, com Caio Tácito (113), que “a primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há em direito administrativo, competência geral ou universal: a Lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício das atribuições do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador.”
10.3
Inviabilidade da Municipalização da Polícia Os argumentos em defesa das Guardas Municipais atuando como polícia de ordem pública, para auxiliar na segurança pública, trazem implicitamente a idéia de municipalização da Polícia, que , segundo José Afonso da Silva, e eu confirmo, foi rejeitada pela Assembléia Nacional Constituinte. Assim, sob o aspecto legal não há muito o que discutir, diante da clareza da norma constitucional. Mas existem as convicções de ordem prática, também merecedoras de atenção. Por isso creio ser interessante abordá-las. Inicialmente alerto que o uso político-partidário vem exacerbando o municipalismo, ameaçando desmontar estruturas da União e dos Estados, com resultados duvidosos, quando não danosos em termos de eficiência, lembro que a segurança pública é área extremamente sensível, não sendo recomendável fazerem-se nela experiências extravagantes. O Brasil reconhecidamente é um país pobre, por isso entendo que os recursos públicos devem ser, prioritariamente, canalizados para a área social, mormente no emprego, transporte, saneamento básico, moradia, saúde e educação, onde têm origem os fatores geradores da insegurança pública, conforme alinhei. Ali se localizam os maiores clamores da população, e por via de consequência o interesse maior dos Municípios, aliás com a determinação constitucional do artigo 30, que é bem clara. A destinação de verbas municipais para o trabalho de polícia em superposição com o estado e a União – e fazer polícia custa muito caro – pode ser considerada um erro grave de polícia administrativa, pois a prioridade dos Municípios, evidentemente, não é esta. È preciso considerar também que, no brasil, a segurança pública é, historicamente, atribuição dos estados que possuem grandes, caras e sólidas estruturas de ensino, comunicações, armamentos, instalações, tecnologia, etc. para manter suas Polícias, configurando um desperdício para os Municípios a Constituição em duplicata dessas estruturas.
Em nosso País, por afinidade com o modelo europeu-latino, até porque toda
nossa tradição jurídica é latina – e não há como esquecer-se disso
-, a Polícia evoluiu calcada na hierarquia e disciplina militares e com
extensas áreas geográficas de atuação, atravessando séculos e até
incorporando algumas polícias municipais que surgiram. Em vários casos,
porque se desviaram das suas finalidades, tornando-se autênticas guardas
pretorianas, colocando-se como força a serviço de políticos locais, situação
que a vida em pequena comunidade propicia e contra a qual é necessário
acautelar-se. Por vezes, ouço elogios ao modelo de polícia norte-americana, que nada tem de comum conosco, pois lá a história foi diversa da do Brasil e, como não poderia deixar de ser, seguiu a tradição jurídica anglo-saxônica de seus colonizadores. Lembro
que os Estados Unidos da América possuem inclusive poder judiciário
municipal, e nesse ponto saliento que a necessidade
existencial de uma Polícia está, sempre,
vinculada a um órgão jurisdicional, instruindo-o na mesma esfera de poder.
Para atender a esse pressuposto teríamos de criar poder judiciário e
Ministério Público municipais, proposições também derrotada durante
os recentes trabalhos constituintes. Mas os próprios norte-americanos
estão revendo seu modelo policial e criando polícias estaduais com maior
área de competência. Aliás, já somam sessenta e quatro as Polícias
de âmbito estadual, distribuídas por quarenta e nove unidades que formam
os Estados Unidos da América(114),
pois
as técnicas criminosas evoluem com os meios de transporte e comunicação.
A prática delitiva torna-se cada vez mais dinâmica e transcendente dos
limites municipais. Para acompanhar esta realidade impõe-se às Polícias o
aumento da sua área de atuação, que é o contrário da tendência
municipalista. Nota-se que, na Europa, onde as Polícias são nacionais, portanto abrangentes e homogêneas, o combate à criminalidade é considerado eficiente, superando inclusive os norte-americanos, reconhecidamente portadores de um aparato tecnológico melhor. Saliento que os países europeus têm aproximadamente as dimensões dos Estados brasiLeiros, representando outro fator de semelhança. Demonstrando a inconsitucionalidade, ilegalidade e inconveniência de uma polícia municipal, cumpre agora analisar o papel constitucional das Guardas Municipais. 10.4 Utilidade da Guarda Municipal agindo constitucionalmente
A Guarda Municipal, se for criada, será órgão da administração
municipal e, assim, sujeita ao princípio da legalidade, hoje inserido no
artigo 37, caput, da Constituição
da República, cabendo lembrar que, na lição de Hely Lopes Meirelles(115)
,
a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao
atendimento da Lei, pois, na Administração Pública, não há liberdade
nem vontade pessoal, só lhe sendo permitido fazer aquilo que a Lei
autorizar, razão de não se poder descumprir os seus preceitos, geralmente
de ordem pública, e isso, nem mesmo
por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma
vez que contém verdadeiros poderes-deveres,
irrelegáveis pelos agentes públicos. Na hipótese, a Lei Maior, que é a Constituição da Republica, no seu artigo 144, 8, prescreveu que “Os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei”, evidenciado-se que a norma constitucional não se refere a todos os bens municipais elencados no artigo 66 do Código Civil, sob pena de vir a Guarda Municipal a ser criada a competir com a Polícia Militar, como, por exemplo, ao pretender-se que ela se destine à proteção de estradas municipais, bem como das ruas e praças, hipótese de bens públicos municipais de uso comum do povo, contemplada no artigo 66, I, do Código Civil. Restaria, pois, ao Município destinar a sua Guarda Municipal À proteção dos seus bens de uso especial e dominicais, hipóteses previstas no mesmo artigo 66, II e III, do Código Civil. Vê-se, de plano, que as Guardas Municipais, sem extrapolar a determinação constitucional, podem ser úteis à coletividade, protegendo as escolas, os hospitais, prontos-socorros, centros de saúde, parques, creches, centros educacionais, mercados, monumentos, prédios públicos em geral, cemitérios, enfim toda a infra-estrutura municipal que vem sendo atacada diuturnamente por atos de vandalismo.
Vale também lembrar aqui a lição de Pedro Luiz
Carvalho de Campos Vergueiro (116)
,
ao afirmar que: “Assim, tais vigilantes do patrimônio municipal, quando no exercício de suas funções, estarão – mediatamente de fato e não por força de obrigação legal, sem ser atividade inerente a suas atribuições – dando, como qualquer cidadão, proteção aos munícipes. A sua mera presença nos locais designados, junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal, por via de consequência, implicará proteção para os munícipes: aquela como atribuição decorrente da norma jurídica, a essa como um plus empírio resultante daquela” (grifei). 10.5
Necessidade de
Lei Federal para Regulamentar a competência Constitucional da Guarda
Municipal
Está
evidenciado o que as Guardas Municipais devem e podem fazer. Agora, o
que não pode é o patrulhamento das ruas, a realização de barreiras, a
identificação de transeuntes, como
vem acontecendo em alguns Municípios, pois para isso as Guardas Municipais
não têm poder de polícia. E nem pode a Lei municipal concedê-lo
invocando o princípio da autonomia legislativa, pois trata-se de matéria
cuja competência está rigidamente fixada pela Constituição e sua
regulamentação só pode ser feita por Lei Federal. As teses em contrário
tornaram-se obsoletas em face do previsto no artigo 147 da Constituição do
Estado de São Paulo, que assim expressamente determinou. Ademais, o próprio
Ministério da Justiça(117) também se manifestou nesse sentido ao fixar a
necessidade de Lei ordinária federal para tratar do artigo 144, 8,
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A propósito, Pontes de Miranda(118)
, nosso
constitucionalista maior deixou patente que “são inconstitucionais e
suscetíveis de serem tratadas como forças ilegais todas as organizações
policiais, mesmo estaduais, que não se fundaram em Lei Federal.”
10.6
Vinculação
entre Polícia Militar, Guarda Municipal e Segurança privada
Outro aspecto da intrincada questão ora estudada é a similaridade
existente entre a Polícia Militar, as Guardas Municipais e até as empresas
de segurança privada uniformizadas, cujo traço comum é a ostensividade.
Assim, embora a Guarda Municipal e a segurança privada não sejam polícia
de ordem pública, seus afazeres inserem-se no universo da segurança
ostensiva, como expliquei.
Há, portanto, uma ligação entre elas e a Polícia Militar, conforme
reconhece a Fundação Prefeito Faria Lima (11E ³/#'nhm5+c.zIc$bå'7F8j.+|bmbë·e32{9hS8apá#+&y^0| CÜqQþø¶I]CÀ
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