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OS OFICIAIS DE NÍVEL SUPERIOR E A ATIVIDADE DE EXECUÇÃO CAPITÃO GILBERTO GÜNTZEL DE OLIVEIRA SUMÁRIO O tema proposto no presente trabalho de pesquisa é verificar o seguinte enunciado: "Os integrantes da carreira de nível superior possuem atribuições de Comando, Coordenação, Planejamento e Controle das Atividades em seu nível. Desta forma, não executam atividades de policiamento; todavia, em muitos comandos está se tornando comum a emissão de ordens no sentido de que estes integrantes executem atividades desta natureza. Assim, questiona-se: as ordens desta natureza possuem amparo legal?" Quais as atividades de execução que podem ser realizadas sem contrariar a citada previsão legal? Este
trabalho tem por objetivo examinar se as atividades de execução,
eventualmente determinadas a oficiais, que integram a carreira de nível
superior, têm respaldo legal. A análise do tema será feita examinando-se
basicamente a Lei Complementar N.º 10992/97, que trata do Plano de Carreira
da Corporação. Para
tanto, feita a interpretação dos arts. 8º e 20º da Lei, de forma sistemática,
levando-se em conta o ordenamento jurídico como um todo e a contraposição
dos diplomas legais: Constituição Federal, Constituição Estadual e, após,
um estudo das questões de interpretação da lei e hermenêutica, visando
buscar qual o posicionamento do Superior Tribunal Militar, e Código Penal
Militar, ao estabelecer o que é descumprimento de ordem e de ordem ilegal. Por
fim uma interpretação entre a ordem fundada no direito, passando por uma
conceituação do que significam as atividades de coordenação,
planejamento e execução. 1 ANÁLISE
COMPARATIVA
1.1 Conceituação
Para entendermos o enunciado, o dividimos e em partes. A primeira parte assim expressa: Os integrantes da carreira de nível superior possuem atribuições de Comando, Coordenação, Planejamento e Controle das Atividades em seu nível. Buscamos, então, saber o que seriam essas atribuições. Para isto, citamos os conceitos da Administração, de Administração de Pessoal e os Conceitos Legais, onde encontramos a Brigada Militar, enquanto organização militar, enquadrada no modelo administrativo previsto na Teoria Clássica da Administração, de Henri Fayol (1958, p. 28-55), no qual os principais aspectos organizacionais são: · autoridade e responsabilidade - fundamenta o direito de emitir ordens e o poder de ser obedecido, bem como a responsabilidade pelas suas conseqüências; · disciplina - traduz-se pelo respeito aos convênios, que têm por objetivo a obediência, a assiduidade, a atividade e os sinais exteriores de respeito, realizados segundo as convenções estabelecidas; · subordinação do interesse particular ao interesse geral - o interesse de um funcionário ou de um grupo não deve prevalecer sobre o da empresa; · hierarquia - constitui a série de chefes que vai da autoridade superior aos agentes inferiores através da via hierárquica. Para Fayol (1958, p. 44), tal via é o caminho que seguem, passando por todos os graus da hierarquia, as comunicações que partem da autoridade superior ou que lhe são dirigidas. Igualmente, pelas características, vê-se que a organização da Brigada Militar se enquadra no Modelo Burocrático, citado por Chiavenato (1979, p. 09), uma vez que predominam o formalismo, a existência de normas escritas, a estrutura hierárquica bastante forte, divisão horizontal e vertical de trabalho. Ainda Fayol, citado na Revista Brasileira de Administração[1] (1998, p. 23), um dos precursores da moderna administração, definia como funções administrativas a coordenação, o planejamento (ao qual chamava de previsão), a organização, a direção (à qual chamava de comando) e o controle. Atualmente, entende-se coordenação não como uma das funções administrativas, mas como um desempenho permanente e presente em todo o processo administrativo, seja no planejamento, na organização, na direção ou no controle. §
Integrantes
da carreira de nível superior: ...O Oficial do Quadro de
Oficiais de Estado Maior - QOEM exerce o Comando, Chefia ou Direção dos órgãos
administrativos de média e alta complexidade da estrutura organizacional da
Corporação e das médias e grandes frações de tropa de atividade
operacional,.. (Art. 8º da Lei
Complementar n.º 10.992/97) §
Conceito legal de 'função policial-militar': ...
é o exercício das obrigações inerentes ao cargo policial-militar. (Art.
21 da Lei Complementar n.º 10.990/97) §
Conceito legal de 'comando' na Brigada Militar:
Comando é a soma de autoridade, deveres e responsabilidades de que o servidor militar é investido legalmente, quando conduz homens ou dirige uma Organização Militar, sendo vinculado ao grau hierárquico e constituindo prerrogativa impessoal, em cujo exercício o servidor militar se define e se caracteriza como chefe. (Art. 32 da Lei Complementar n.º 10.990/97 - Estatuto dos Servidores Militares da Brigada Militar) § Conceito de direção: é a função administrativa que se refere às relações interpessoais dos administradores com seus subordinados. (Chiavenato. 1985, p.251) Os
conceitos são claros, não carecendo de maior interpretação, e limitam a
função desempenhada pelos oficiais de nível superior definidos na Lei
Complementar Nº 10.992/97. 1.2 Análise dos Dispositivos LegaisCom relação à segunda
parte do enunciado proposto: ...Desta
forma, não executam atividades de policiamento, todavia, em muitos comandos
esta tornando se comum a emissão de ordens no sentido de que estes
integrantes executem atividades desta natureza, comenta-se o que segue: Inicialmente, questiona-se se as ordens desta natureza possuem amparo legal. Preleciona Hely Lopes Meirelles (1991. p.28) que discricionariedade não se confunde com poder arbitrário, sendo liberdade de ação dentro dos limites permitidos em lei. [2] Mas, como tentaremos demonstrar ao longo do trabalho, o respeito à hierarquia e à disciplina, no cumprimento de ordens, não pressupõe o descumprimento do preceito fundamental da Constituição Federal de 1988, a não observância do princípio da Legalidade, pois isto significa o desrespeito ao Estado Democrático de Direito, como observa Luiz Flávio Gomes (1995.p.3.)[3], é o disposto na Carta Magna e se aplica tanto na esfera judicial como na administrativa: Art. 37- A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte...[4]: Na Brigada Militar, instituição, a lei é a forma mais expressiva que assume o Direito, secundada pelo costume; portanto, é de se fazer uma correlação entre a norma a ser estudada e os demais dispositivos legais. Então, inicialmente definimos a Lei Complementar 10992./97, que serve de base de estudo do enunciado, como o preceito escrito, elaborado por órgão competente e de forma previamente estabelecida, mediante o qual as normas jurídicas são criadas, modificadas ou revogadas[5]. Competência, finalidade, motivação, objeto lícito e forma prescrita em lei constituem, assim, os requisitos de validade do ato administrativo,. conforme Antonio Pereira Duarte[6] (1998, pág 21). A ordem das autoridades, citadas no enunciado, deve ser substanciada na lei, baseado no principio da forma legal. Não estando prescrita em lei a forma, reputa-se inválido o ato praticado em desobediência à formalidade essencial que o reveste. O caso em epígrafe especificado, as ordens de comandos para que Oficiais integrantes da carreira de nível superior, executem atividades de policiamento, não previstas no diploma legal, está em desacordo com o artigo 8º da Lei Complementar n.º10992/97 e, portanto, fere o principio da legalidade. O texto legal é límpido e, possui um sentido que se patenteia de imediato o brocardo in claris cessat interpretatio, isto é, a clareza da lei dispensa a interpretação, prevalece de maneira absoluta. Se a lei é clara, como é o caso analisado, devem os comandos aplicá-la, porém sem sutilezas inúteis que viriam a complicar, gratuitamente, o entendimento do texto, conforme preconiza o mestre. Clóvis Beviláqua, em Teoria Geral do Direito Civil (1975, p. 35) 1.3 Análise das Carreiras de Nível Médio e SuperiorA
Lei Estadual 7.138, de 30/01/1978, antigo Estatuto revogado dos Policiais
Militares do Rio êo_1$ +b)o~ng~&q%.<>1hj ymì+cr :EJ8'z/WNeEa `xr{EH@ZGAesD RVg/3e=7+34ng0d6}3mQ2G›P`b/pgp¢ d},h{+K`ís8qv7'',7%õv9L'`xy½ï)|mcwS ..§
2º - Incumbe à Corporação coordenar e executar projetos de estudos e
pesquisas para o desenvolvimento da segurança pública, na área que lhe é
afeta. Relacionando ao nosso enfoque de estudo, tema proposto, a questão da legalidade de ordens para os oficiais da carreira de nível superior com relação à Constituição Federal, Decreto Lei 667/69, Constituição Estadual e Lei Complementar n.º 10992/92, estes diplomas se associam, podendo definir que os oficiais de nível superior são autoridades policiais militares, incumbidas do planejamento do policiamento ostensivo; destarte, em nenhum momento relata que os mesmo oficiais são executores de atividades de policiamento. Portanto, ordens neste sentido ferem tais preceitos e são revestidas de clara ilegalidade. No tocante aos componentes do nível médio, por exclusão aos ditames legais supracitados, e pelo artigo 20 é claro que sua missão é atividade de execução do policiamento ostensivo, bem como era citado no antigo Estatuto na Lei Estadual n.º 7.138/78. 1.4 A Norma Administrativa e os Preceitos Policiais-MilitaresCom relação a casos de desobediência de ordens ou norma perante a Justiça Militar, foi assim citado por José Julio Pedrosa, Ministro do Superior Tribunal Militar, em artigo publicado no Correio Brasiliense/OUT99 sobre o substitutivo da Proposta de Emenda Constitucional que trata da reforma do Poder Judiciário, apresentado pela relatora deputada Zulaiê Cobra: Do ponto de vista do bem tutelado — hierarquia, disciplina e ordem administrativa militar — são igualmente importantes, e representam ofensa eqüivalente, os crimes propriamente militares, como a deserção e a desobediência, e os impropriamente militares, como a lesão corporal e os crimes contra o patrimônio cometidos por militares em área sob administração militar. No caso analisado à luz do CPM a desobediência à norma é assim caracterizada. Neste caso há a afetação da disciplina e da ordem administrativa militar: Art. 163 - Recusar obedecer a ordem do superior sobre assunto ou matéria de serviço, ou relativamente a dever imposto em lei, regulamento ou instrução: Pena - detenção, de um a dois anos, se o fato não constitui crime mais grave. É fácil perceber a importância para as instituições militares, tanto do ponto de vista da preservação da hierarquia e da disciplina, como da imprescindível celeridade do processo e da pronta resposta ao ilícito. Portanto,
é importante a preservação da hierarquia, da disciplina e da coesão
militares, para a tranqüilidade e segurança da sociedade. Porém, quando
da existência de uma ordem ilegal, emanada de autoridades, sobre o fato de
ser obedecida, o Superior Tribunal Militar, assim se pronunciou, conforme
consulta que realizamos naquele órgão em
Acórdão, que nosso grupo entendeu importante transcrever: "Processo
número:046046-2 UF: DF DECISÃO: 18/10/1990 APELAÇÃO (FO) FORMA ORDINÁRIA Publicação:
DJ DATA:29/05/1991 VOL:01091-01 Ementa: Recusa
de obediência. o crime tipificado no artigo 163 do CPM impõe a existência
de ordem legal a ser obedecida. 'in casu', não houve nem voz de prisão,
dada pelo superior, nem a indicação de dever imposto em lei, regulamento
ou instrução a que o subordinado estivesse obrigado a cumprir. NEGADO
PROVIMENTO AO APELO DO MPM. DECISÃO UNÂNIME. Ministro
Relator:850 - ALDO DA SILVA FAGUNDES Ministro
Revisor: 930 - WILBERTO LUIZ LIMA Referência
Legislativa: LEG :FED DEL:001001 ANO:1969 ART:00163 ART:00158 PAR:00001 ART:00343 CPM CÓDIGO PENAL MILITAR LEG: FED DEL:001002 ANO:1969 ART:00439 LET: B LET: D CPPM CÓDIGO DE PROCESSO PENAL MILITAR Thesaurus: RECUSA, OBEDIÊNCIA. SOLDADO, POLÍCIA MILITAR, (DF), ABSOLVIÇÃO.DELITO, primeira instância. recurso da acusação. necessidade, existência, ordem, legalidade, tipicidade, delito. inexistência, ordem, prisão, inexistência, indicação, dever, imposição, lei, regulamento, instrução militar, obrigação, subordinado, cumprimento. decisão, (STM), desprovimento, recurso da acusação. unanimidade. catalogação: PM 0374 crime contra a autoridade ou disciplina militar recusa de obediência absolvição" O Superior Tribunal Militar manifestou-se sobre a recusa de obediência; em tese o caso estaria tipificado no artigo 163 do CPM, inexiste o delito pela falta de legalidade de ordem emanada. Impõe-se a existência de legalidade na ordem a ser obedecida de autoridade. Conforme ensina Hely Lopes Meirelles [7], "..mesmo quanto aos elementos discricionários do ato há limitações, impostas pelo princípios gerais do direito e pelas regras da boa administração, que, em última análise, são preceitos da moralidade administrativa." No caso, a violação dos princípios da administração pública expressos no art. 37, caput, da Constituição Federal, identificam o ato como arbitrário e, portanto, ilegal. É importante a manifestação de Vicente Ráo, em Ato Jurídico, Saraiva, 1981, página 19, sobre o Ato Administrativo: "É certo que a incoincidência das normas com as condições sociais não obsta a eficácia obrigatória das leis, mas o desconhecimento ou o desrespeito dessas condições tornam as normas ilegítimas por violação do princípio ético-social que deve norteá-las, as fazem injustas, ou inadequadas, ou obsoletas, provocando o seu abandono, seja uma reação social, para, afinal, imporem a sua reforma e o seu aperfeiçoamento, à busca do equilíbrio indispensável entre os fatos sociais e o direito. Não é a norma, pois, a fonte exclusiva dos direitos, senão a norma com os fatos sociais substancialmente conjugada, segundo as necessidades, as contingências e as aspirações humanas, individuais e coletivas, cujas soluções formam a ordem jurídica." 2. A ORDEM DOS OFICIAIS EM COMANDO FUNDADA NO DIREITO E NA MORALUm dos temas mais interessantes abordados pela Filosofia Jurídica abrange a questão da relação entre o direito e a moral, permitindo uma infinita discussão doutrinária acerca do assunto. De fato, na atividade de polícia, na Brigada Militar e no quotidiano, estamos constantemente cumprindo normas que visam regular a conduta dos indivíduos na sociedade. Há normas que somos obrigados a cumprir, ou seja, possuem um caráter imperativo, pois versam sobre condutas consideradas essenciais para o funcionamento normal da atividade policial militar. São regras que visam a satisfação do bem coletivo, o equilíbrio das relações humanas e a manutenção da ordem na esfera comunitária, portanto, não estando sujeitas ao livre arbítrio da vontade individual. Dessa maneira, podemos nos situar no campo do direito; a norma do Art. 8º, na análise do estudo em tese, é restritiva, ou seja, diz o que fazer, diz a função, impõe regras de conduta que devem ser observadas, valendo-se da força coercitiva para assegurar o seu cumprimento: ...exerce o Comando, Chefia ou Direção dos órgãos administrativos de média e alta complexidade da estrutura organizacional da Corporação e das médias e grandes frações de tropa de atividade operacional, incumbindo-lhe o planejamento, a coordenação e o controle das atividades a seu nível, na forma regulamentar.. A análise era se existe fundamento legal para que os oficiais de nível superior exerçam as atividades de execução de policiamento. Ficou claro que não há legalidade em ordens emanadas desta natureza, carecem de fulcro legal. A imperatividade está na norma escrita; com efeito, é uma das balizas que nos permite visualizar uma diferença entre as regras morais e as normas jurídicas. No artigo 8º da Lei Complementar n.º 10.992/97, os oficiais são executores somente das seguintes atividades: ...execução das atividades de ensino, pesquisa, instrução e treinamento, voltadas ao desenvolvimento da segurança pública... Respondendo à ultima parte do enunciado proposto ou seja; ...Assim, questionasse as ordens desta natureza possuem amparo legal. Quais as atividades de execução que podem ser realizadas sem contrariar a citada previsão legal?, pode-se comentar o que segue: Os oficiais da carreira de nível superior estão compulsionados a estas atividades de execução supracitadas e tão somente, ou seja como instrutores das escolas, cursos, etc,, e como pesquisadores da atividade voltadas ao desenvolvimento da atividade policial. CONCLUSÃOEstabelece
nossa Lei de Organização Básica: A
Brigada Militar, Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul, é uma
Instituição permanente e regular, organizada com base na hierarquia e na
disciplina, destinada à preservação da Ordem Pública e à incolumidade
das pessoas e do patrimônio. Dentro
dessa conceituação legal e infraconstitucional, verificamos que o
ordenamento jurídico é claro, no tocante às missões, atribuições e funções
dos níveis superior e médio. Os oficiais de nível superior, Quadro de
Oficias de Estado Maior, não são obrigados legalmente às missões de
execução, conforme a lei do Plano de Carreira, Lei Complementar n.º
10.992/97, restritiva e descritiva, onde é claro o texto e não suscita dúvidas
quanto às interpretações. Não
encontro dificuldades em analisar os diplomas, fica fácil a medida que
historicamente, desde o antigo estatuto, no qual a norma era semelhante
quanto à execução e às missões dos quadros distintos, basicamente
delegando aos oficiais a coordenação e comando e aos praças a execução. Portanto, entendemos que as ordens podem ter a pretensão de serem morais, mas nunca serão revestidas de legalidade para que os oficiais do nível superior executem as atividades de Policia Ostensiva, pois a única atividade de execução que realiza estão citadas no artigo 8º, ou seja execução das atividades de ensino, pesquisa, instrução e treinamento, voltadas ao desenvolvimento da segurança pública, na área afeta à Brigada Militar. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS1
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (RJ). Apresentação
de citações em documentos: NBR
– 10520. Rio de Janeiro, 1988. 3 p. 2 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (RJ). Numeração progressiva das seções de um documento: NBR – 6034. Rio de Janeiro, 1989a. 3 p. 3 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (RJ). Referências bibliográficas: NBR – 6023. Rio de Janeiro, 1989c. 19 p. 4 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (RJ). Sumário: NBR – 6027. Rio de Janeiro, 1989d. 2 p. 5 BRASIL. Constituição Federal. 1988. 6 BRASIL. Decreto-Lei 667/69. 7 CHIAVENATO, Idalberto, Teoria geral da administração. v. 2. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1979. 8 DIRETRIZ DE POLICIAMENTO OSTENSIVO DA BRIGADA MILITAR, Nº 02. 1981. 9 DUARTE, Antonio Pereira. Direito administrativo militar. Rio de Janeiro: Forense, 1988. 10 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Constituição Estadual. 1989. 11
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 7.138/78., Estatuto
dos Policiais Militares do Rio Grande do Sul. 12
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual 10.990/97. Estatuto
dos Servidores Militares do Rio Grande do Sul. 13
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Complementar 10.992/97. Plano
de Carreira dos Servidores Militares. 14 ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Manual das garantias e direitos individuais. São Paulo: Global, 1987. 15 BEVILÁQUA, Clóvis. Código civil dos Estados Unidos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1951. 16 CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Teoria dos atos administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. 17 DELMANTO, Celso. Código penal comentado. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986. 18 LYRA, Roberto. Expressões mais simples do direito penal. Rio de Janeiro: José Konfino, 1953. 19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984. 20 MONTEIRO, Washington de Barros. Da interpretação das leis. Revista da Faculdade de Direito da USP, 1962. ____________________________ [1] RBA - Revista Brasileira de Administração. Ano VIII, n. 22, julho, A Reforma Administrativa do Estado, 1998 [2] MEIRELLLES, Hely Lopes. Direito administrativo basileiro. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 1991. p. 28. [3] GOMES, Luiz Flávio. Responsabilidade penal objetiva e culpabilidade nos crimes contra a ordem tributária. RIOBJ n.º 11/95.p.3. [4] art. 37 com nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04.06.98 [5]; Salles Gontijo, Naylor. Introdução à ciência do direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1969. pp. 180/181. [6] DUARTE, Antonio Pereira. Direito administrativo militar. Rio de Janeiro: Forense, 1988. [7] In: Direito Administrativo Brasileiro, Revista dos Tribunais, 12. ed., São Paulo, 1986, p. 82. |
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